Remarques sur l’inégalité politique

mercredi 24 février 2010, par Serge Champeau

Thèmes : Inégalités

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Référence : Article publié dans Raison publique, n°7, octobre 2007, pp. 221-238.

Les droits politiques (droits de vote et d’éligibilité, avec les droits qui en conditionnent l’exercice) semblent être régis par ce qu’Aristote nomme l’égalité arithmétique (à chacun les mêmes droits). L’idée selon laquelle ces droits devraient, dans leur application concrète, prendre en compte certaines différences entre les citoyens paraît a priori exclue, même si diverses dispositions institutionnelles – le découpage électoral par exemple – ont toujours introduit des inégalités, parfois dans l’intention d’en corriger d’autres.
L’idéal de l’égalité politique est cependant souvent pensé comme allant au-delà de cette simple égalité formelle [1]. Dans sa version la plus forte, il exige que chaque citoyen dispose d’un pouvoir de délibération et de décision égal à celui des autres, avec ce que cela suppose [2].
Force est de constater pourtant que les discours exhortant à établir les conditions de cette égalité et à la rendre effective nous paraissent chaque jour un peu plus vains [3]. Pourquoi en est-il ainsi ? Est-ce parce que la réalité des sociétés contemporaines s’éloigne de plus en plus de l’idéal démocratique ou bien parce que l’idéal est mal formulé et ne correspond pas à cette réalité ? Le premier point de vue est fréquent chez les libéraux américains, de Dewey à Dworkin, qui constatent amèrement que la participation de tous à la vie politique a engendré la ruine des idéaux démocratiques [4]. C’est le second point de vue qui sera exploré dans les pages qui suivent. Mon intention n’est cependant pas, en rejetant une définition de l’égalité politique que je juge abstraite et utopique, de m’incliner devant la réalité des démocraties contemporaines. Elle est plutôt de montrer que l’idéalisme et l’empirisme sont des frères jumeaux qui ne prennent ni l’un ni l’autre au sérieux l’idée de représentation. C’est pourquoi, après avoir attiré l’attention sur les limites de l’idéal d’égalité politique qui, trop fréquemment, sous-tend les lamentations sur l’état de notre démocratie, je soumettrai à l’examen les théories réalistes qui, par souci de fidélité aux faits, en viennent souvent à justifier l’inégalité politique.
La fin de l’article envisagera la possibilité d’une critique non utopique de l’inégalité politique existante et l’idée d’une intégration de la différence, au niveau des droits politiques, dans l’idéal égalitaire.

L’égalité politique abstraite

L’égalité politique n’est pas un concept central dans les théories de la démocratie que l’on nomme procédurales ou majoritaires (celle de Schumpeter, par exemple) et dans les théories constitutionnalistes (celle de Dworkin, par exemple). Dans les premières, pour lesquelles les décisions sont prises par les dirigeants élus, elle se réduit à l’universalité du suffrage. Dans les secondes, le mécanisme de la représentation, l’équilibre des pouvoirs et la fonction attribuée aux juges constitutionnels consacrent des inégalités politiques, même si celles-ci sont considérées comme le meilleur moyen de traiter tous les citoyens avec un égal respect et de réaliser indirectement l’idéal de l’égalité politique.
L’égalité politique est par contre un concept central dans les théories de la démocratie directe et des versions contemporaines de celles-ci, les théories de la démocratie délibérative, plus ou moins articulées avec les exigences de la représentation. Elle est tout aussi centrale dans les formes dégradées de ces théories. L’idéal de démocratie directe, lorsqu’il doit s’accommoder des nécessités de la représentation, se réfugie dans la défense du mandat impératif, du vote strictement proportionnel [5], des plébiscites et référendums, des assemblées autoproclamées et de la rue – censées contrecarrer la représentation et rétablir l’égalité politique – et, pour finir, dans la pratique du sondage permanent (l’égalité politique se réduit alors à sa version la plus faible : la prise en compte supposée égale, par les dirigeants, des préférences des citoyens).
Quels que soient les mérites des doctrines assez diverses que l’on range sous l’appellation de « théories de la démocratie délibérative » – elles ont mis en évidence les insuffisances des versions libérales et républicaines classiques de la démocratie représentative – il faut bien reconnaître qu’elles reposent sur un ensemble de présupposés que les défenseurs libéraux et républicains de la représentation, tout comme leurs adversaires conservateurs ou démocrates plus radicaux, n’ont pas eu de mal à critiquer.
La défense de l’égalité politique repose en effet trop souvent, aujourd’hui, sur une conception rationaliste de la vie politique, pensée comme un échange d’arguments entre citoyens dotés de capacités cognitives égales et d’un égal intérêt pour la politique, s’éclairant mutuellement dans la délibération [6]. Cette conception, il est vrai, prend plus ou moins en compte les nécessités de la représentation (la délégation du pouvoir à des corps spécialisés d’élus, voire d’experts, en raison de la grande technicité des problèmes) et les conditions effectives de la politique démocratique contemporaine (la grande hétérogénéité culturelle des citoyens, leur intérêt variable et parfois limité pour la politique, la formation de l’opinion par les partis et groupes de pression, la puissance des médias, le recours à la parole stratégique, à l’affectivité et à l’imaginaire, plus qu’à l’argumentation rationnelle, etc.) [7]. Il n’en demeure pas moins que ces nécessités et ces conditions effectives sont trop souvent appréhendées soit comme des perversions du processus démocratique soit, dans le meilleur des cas, comme des contraintes extérieures à ce dernier. Il en résulte une sous-estimation de ces inégalités politiques qui, depuis les fondateurs de la démocratie représentative [8] jusqu’aux théoriciens contemporains de la représentation [9], ont été considérées non pas comme une inévitable retombée de l’idéal dans le réel mais comme constitutives de la démocratie moderne (inégalités liées à l’existence de partis exprimant les intérêts de groupes et non d’individus [10], à la structure du débat politique, différente de celle du débat scientifique, à la répartition du pouvoir et à la division de celui-ci, au rôle des experts dans des institutions relativement indépendantes du pouvoir politique, aux modes de décision – aujourd’hui au sein de réseaux incluant les institutions politiques, les institutions spécialisées et les organisations de la société civile – à l’insertion des États dans des organisations supranationales dont le fonctionnement diffère de celui des États démocratiques, etc. [11]).
Il faut ajouter que cet égalitarisme abstrait qui, trop souvent hanté par le fantôme de la démocratie directe, ne parvient pas à prendre la mesure du changement que constitue la démocratie représentative, sous-estime également les effets pervers sur lesquels peut déboucher le processus délibératif qu’il préconise. Les théories de la démocratie délibérative ont suscité de nombreuses critiques, pas seulement conservatrices, qui ont mis en garde contre le danger que peut constituer, pour les groupes dominés, un enfermement élitiste du débat politique dans un cadre de règles neutre et prédéterminé [12], ou encore contre les effets négatifs qu’une pratique généralisée et insuffisamment régulée de la délibération peut engendrer [13]. On ne s’étonnera pas de constater que des théoriciens très attachés à l’égalité politique, soucieux de ne pas opposer représentation et démocratie, fassent preuve de méfiance devant cet égalitarisme abstrait [14].

La justification de l’inégalité politique

Tocqueville, dans ses écrits sur la Révolution française, montre que le rationalisme abstrait (celui des philosophes français des Lumières et des révolutionnaires) et l’empirisme qui s’incline devant les faits (celui de l’élite gouvernante) se nourrissent mutuellement. L’alternance de l’utopisme et du conservatisme – qui engendre, dans le contexte français, la révolution interminable – fait pour lui obstacle aux réformes qui, dans d’autres pays, ont rendu possible la démocratie libérale – ce que Tocqueville nomme les institutions libres.
Cette analyse de Tocqueville peut éclairer les débats contemporains sur l’égalité et l’inégalité politiques. Comme l’a bien vu Rosanvallon, les théories égalitaristes abstraites ont suscité en réaction des théories réalistes « censées faire coïncider le constat du fonctionnement effectif des régimes qualifiés de tels [les régimes démocratiques] avec les normes du souhaitable » [15].
Il est possible de distinguer, en rapport avec la question de l’égalité politique, trois versions de ces théories réalistes.
Je n’insisterai pas sur la première, qui se contente de rappeler – non sans figer la démocratie dans une version élitiste qui ne peut plus répondre aux préoccupations contemporaines – que l’inégalité politique est constitutive de la démocratie représentative, libérale ou républicaine. Hardin, dans un article stimulant, soutient par exemple que « la démocratie populaire, dans une démocratie étendue disposant d’un gouvernement représentatif, subvertit la délibération » [16]. Dans une telle démocratie représentative, la délibération, même si elle ne constitue qu’une partie du travail politique, est en effet un élément central du mécanisme de la représentation, ce qui signifie, aux yeux de Hardin, qu’il appartient aux seuls public officials de délibérer (et de rendre publiques les raisons de leurs décisions). Dans des analyses précises, il montre que la diffusion de l’idéal égalitariste de démocratie radicale a fait reculer la délibération effective, au sein du Congrès américain, ou l’a contrainte à prendre des formes moins publiques [17]. Il est à remarquer que, dans une telle perspective, seules sont justifiées ces inégalités qui sont constitutives de la représentation.
Il n’en va pas de même dans la seconde version des théories réalistes, celle qui cherche à justifier, du point de vue de l’égalité politique, non pas seulement l’inégalité constitutive de la démocratie représentative, mais ces inégalités qui, parce qu’elles tiennent à la différence de richesse ou d’information, sont souvent considérées comme des altérations ou des perversions de la représentation. David Estlund [18], par exemple, qui définit l’égalité politique comme « le fait de disposer d’un égal pouvoir ou d’une égale influence sur les choix collectifs qui ont force de loi » (ce qui suppose que cette influence soit « indépendante des différences liées aux ressources ou au rang social »), la rejette d’une part au nom de la qualité politique (celle des décisions adoptées), d’autre part au nom de l’accroissement de l’influence politique de chaque citoyen. Le premier argument met en évidence qu’il est possible d’améliorer la qualité des décisions en acceptant des inégalités dans l’input politique. L’égalité politique, telle qu’elle a été définie par Estlund, n’est en effet possible qu’au sein de groupes restreints. S’en tenir, dans le cadre des démocraties contemporaines, à cet idéal limité d’égalité politique, c’est réduire la quantité totale de délibération publique. Il faut donc refuser, au nom d’un avantage épistémique, une telle égalité politique. Le second argument est analogue à celui que Rawls avance, dans la Théorie de la justice, pour justifier un certain degré d’inégalité des ressources. L’inégalité politique, au sens où elle a été définie par Estlund, peut accroître l’influence politique de chacun, c’est-à-dire produire un résultat Pareto-supérieur au sens fort. Estlund justifie cette affirmation en avançant l’hypothèse selon laquelle une telle inégalité augmenterait l’espoir d’obtenir par la richesse une plus grande influence politique – richesse qui pourrait, par l’impôt ou d’autres moyens, être utilisée pour accroître l’influence politique des individus et groupes les moins influents. Le rejet de l’égalité politique aurait ainsi pour conséquence de produire « davantage d’input pour tous », c’est-à-dire une augmentation pour chacun, en valeur absolue, de l’influence politique (donc un résultat Pareto-supérieur au sens fort), tout en augmentant ou diminuant l’influence relative de chacun (mesurée par rapport à l’input total).
Estlund est ainsi conduit, contre Dworkin, à accepter l’idée que les plus fortunés puissent disposer d’une plus grande influence politique. Il met parallèlement en évidence la très grande difficulté qu’il y a à isoler, pour déconnecter la richesse et le pouvoir politique, les dépenses qui relèvent du financement des partis politiques (comment classer les advocacy groups à but non lucratif ou éducatif ? faut-il leur appliquer la même règle qu’aux entreprises ?). Il constate également que l’influence politique n’est pas seulement liée à l’argent mais aussi au temps disponible ou au savoir, et qu’il est bien difficile d’envisager une égalisation de ces ressources. Estlund va même jusqu’à soutenir, à la fin de l’article, que les campagnes électorales essentiellement répétitives et négatives ne sont pas dénuées de valeur épistémique. Il cite des études empiriques établissant que l’électorat parvient, par leur moyen, à améliorer son information et sa compréhension de la vie politique. La publicité négative n’est certes pas souhaitable en elle-même, mais dans la mesure où elle est inséparable, dans les médias modernes, de la publicité positive, son élimination pourrait bien entraîner un appauvrissement du débat politique. Égaliser l’accès aux médias en attribuant, via une régulation du financement, le même temps d’antenne aux grands et petits candidats, se traduirait donc aussi par une perte épistémique. Il est à remarquer qu’Estlund, par ces analyses, n’entend pas opposer à l’égalitarisme politique abstrait ce qu’il nomme « la simple égalité politique formelle » (comme le ferait Schumpeter, par exemple). Il ne s’agit pas pour lui de rejeter toute mesure en vue d’assurer une plus grande égalité politique (on a vu qu’il préconise des mesures visant à accroître l’influence politique absolue de chacun) mais de trouver un point d’équilibre entre l’égalité formelle et l’égalitarisme politique.
La troisième version des théories réalistes justifie elle aussi les inégalités politiques, sans cependant les rapporter à un quelconque idéal d’égalité de pouvoir ou d’influence. Pour Richard Posner, l’égalité politique est bien une valeur, mais elle se réduit à ce qu’Estlund nomme « simple égalité politique formelle », et la justification de celle-ci est à ses yeux purement pragmatique. Posner rejette en effet en bloc tous les présupposés des théories de la démocratie délibérative. Les citoyens ne sont ni rationnels, ni éduqués, ni actifs, ils agissent en fonction de leur intérêt particulier. Le seul avantage épistémique de la démocratie, qui la justifie, est d’être un feed-back pour les dirigeants (les élections sont des sondages). La démocratie moderne est nécessairement représentative, c’est-à-dire élitiste : les décisions sont prises par des dirigeants tenant compte de l’opinion des citoyens, par les élections et d’autres moyens. Dans une telle perspective, il faut dire que les démocraties contemporaines fonctionnent de manière satisfaisante, le pessimisme à leur égard ayant pour seule origine une conception utopique de la démocratie, dont la dernière version est la théorie de la démocratie délibérative. La médiocrité du personnel politique et la passivité des électeurs n’empêchent pas la prise de décision. Les démocraties modernes n’ont besoin que du common sense des électeurs (« barrière contre les projets déments »), de la political ability des gouvernants et de l’ordinary competence des fonctionnaires.
Il s’ensuit que les mesures préconisées pour instaurer une utopique égalité politique sont dénuées de fondement. Posner se méfie de la limitation du financement des partis politiques par les entreprises ou les individus, qui peut avoir des effets pervers (détourner les fonds vers des groupes extrémistes, entraver le développement des partis, etc.). Il défend également le lobbying, qui permet d’articuler les intérêts, d’amplifier les voix, et apparaît comme un correctif utile à l’égalitarisme abstrait du vote et à « la force potentiellement terrifiante de la procédure majoritaire ». Dans l’esprit de Constant et de Schumpeter, il ne déplore pas non plus la faible participation politique des citoyens, qui leur permet de s’investir dans d’autres activités, qui les libère du souci politique et les détourne des luttes stériles et violentes pour le pouvoir, qui peut enfin avoir des conséquences positives (comme l’apathie des consommateurs, elle peut être un signe de consentement et de contentement) [19].
Il suit aussi de cette conception pragmatique de la démocratie qu’il ne convient pas d’absolutiser l’égalité formelle. Il est fréquent, dans les démocraties, que l’on parvienne à éviter l’oppression d’une minorité par une majorité en acceptant le principe d’une inégalité politique, pour donner plus de poids aux membres de la minorité [20]. Cette inégalité a, chez Posner, la même fonction que les garanties constitutionnelles visant à protéger les minorités chez les théoriciens constitutionnalistes de la démocratie (auxquels Posner s’oppose vivement, en critiquant le pouvoir, à ses yeux excessif, des juges constitutionnels).
Je n’ai retenu ici les théories de Hardin, d’Estlund et de Posner que parce qu’elles formulent de manière particulièrement claire trois tendances, en réaction contre l’égalitarisme politique véhiculé, aujourd’hui, par les théories de la démocratie délibérative [21]. On aurait tort d’écarter d’un revers de main ces théories, sous le prétexte qu’elles renoncent à tout idéal et s’inclinent trop vite devant la réalité. Elles constituent en fait, face au rationalisme abstrait des partisans de l’égalité politique, un correctif puissant et souvent convaincant.

L’égalité politique complexe

Tocqueville nous a appris que l’utopisme et l’empirisme sont deux manières, indissociables, de laisser la réalité intacte. Le premier n’accélère son mouvement que de manière illusoire : le retour à la réalité finit par s’imposer. Le second ne le freine que tout aussi illusoirement : le dynamisme interne de la société finit par l’emporter. Mais dans les deux cas, la réalité est laissée à elle-même, l’action humaine ne parvient pas à s’assurer une prise sur le social.
Mon intention, dans le dernier volet de cette réflexion, est de montrer qu’il est possible de dépasser l’alternative de l’égalité abstraite et de l’inégalité empirique. Il me semble qu’un tel dépassement est possible à la condition d’articuler les exigences de la démocratie représentative et de la démocratie délibérative. Je veux dire par là que si l’on prend au sérieux les théories de la démocratie délibérative, leur puissante critique des insuffisances des théories libérales ou républicaines classiques, on ne peut que chercher à articuler la représentation et la délibération, c’est-à-dire à approfondir le concept de démocratie représentative, qui pendant longtemps, et encore aujourd’hui, a été, aux yeux de certains, un oxymore. Mais l’intégration de la délibération dans la représentation modifie considérablement, comme nous allons le voir, d’une part le concept de démocratie délibérative, d’autre part le concept d’égalité politique. À partir du moment où les citoyens participent d’une manière ou d’une autre, dans le cadre de la démocratie représentative, à l’élaboration des décisions, l’égalité politique ne peut plus être l’égalité abstraite dont il a été question dans le premier volet de cette réflexion. Il nous faut alors penser une égalité politique complexe, qui s’articule, à plusieurs niveaux, avec l’inégalité politique.

Je n’insisterai pas sur le premier de ces points, l’exigence contemporaine de l’articulation de la représentation et de la démocratie délibérative. À la suite des travaux des théoriciens de la démocratie délibérative, et des critiques nourries qu’ils ont suscitées, nombreuses sont les voix qui ont rappelé que la représentation est la forme moderne de la démocratie, et qu’à ce titre il importe de cultiver la dimension démocratique que le libéralisme et le républicanisme classiques, chacun à leur manière, avaient tendance à sous-estimer. D. Plotke a formulé cette idée en des termes remarquables :
Le contraire de la représentation n’est pas la participation. Et le contraire de la participation est l’abstention. Plutôt que d’opposer la représentation et la participation, nous devrions améliorer les pratiques et les formes de la représentation, de manière à ce qu’elles deviennent plus ouvertes, efficaces et équitables. La représentation n’est pas un compromis malheureux entre l’idéal de la démocratie directe et les sordides réalités de l’époque. La représentation est au cœur des pratiques démocratiques [22].
Patrick Savidan, en France, exprime un souhait semblable, celui d’un élargissement de la démocratie représentative « pour intégrer institutionnellement, d’une part, l’idée d’une démocratisation de la participation effective, à différents niveaux de territorialité, aux processus de détermination de la décision publique et, d’autre part, le principe de sa plus grande contestabilité » [23]. De même que la démocratie, à la fin du XIXe siècle, a intégré l’existence des partis, qui à l’origine étaient absents de l’idéal démocratique, de même il importe aujourd’hui d’ouvrir une nouvelle étape dans le développement de cet idéal, en intégrant représentation et délibération [24]. Les raisons de cette exigence contemporaine sont multiples. L’une d’elles me semble résider dans le fait que, contrairement à ce que pensait Tocqueville, la démocratie ne peut plus tabler sur des conditions qui lui sont extérieures (les mœurs, la religion), qu’elle doit engendrer elle-même, à chaque instant, pour chaque décision, ses propres conditions : « La politique ne consiste pas simplement à trouver des solutions pour résoudre des problèmes urgents, elle consiste tout autant à trouver des procédés capables de faire naître la confiance entre des acteurs indépendants les uns des autres » [25]. Il en va ainsi parce que la démocratie a fini par engendrer une société complexe, fortement différenciée, dans laquelle l’homogénéité ne peut plus être présupposée. Le pluralisme des intérêts et des valeurs ainsi que la différenciation, au sein des sociétés modernes, de sous-systèmes autonomes (l’économie, la culture, la religion, la science, etc.) ayant chacun leurs propres normes de fonctionnement et leur propre justification [26], rendent la démocratie représentative possible, nécessaire et efficace mais la minent également à chaque instant de l’intérieur, en aggravant et multipliant les difficultés inhérentes à la représentation, que les théoriciens libéraux modernes de celle-ci avaient repérées mais dont ils ne pouvaient imaginer l’ampleur. Dans un processus aussi complexe, un gouffre peut parfois apparaître entre la légitimité et la confiance, que seul peut combler le développement de la démocratie représentative dans le sens d’une plus grande participation des citoyens : « le représentant politique, lorsqu’il légifère, n’est pas un substitut du souverain, mais il doit constamment se recréer et rétablir le lien avec la société de manière à disposer de la légitimité nécessaire pour légiférer » (Urbinati, 2006). Dans ce livre récent, Nadia Urbinati défend de manière particulièrement convaincante, à la suite de Paine, l’idée selon laquelle démocratie et représentation sont complémentaires et non antithétiques : la représentation n’est pas un second-best, elle est essentielle à la réalisation de l’idéal démocratique (contrairement à ce que pensent les partisans de la démocratie directe) et la démocratie est essentielle à la représentation (contrairement à ce que pensent les théories libérales ou républicaines classiques). Le premier point revient à dire que la représentation, et les inégalités politiques qui en sont constitutives, est essentielle à la réalisation de l’égalité politique : la représentation « implique un processus politique complexe qui rend effective la souveraineté du peuple bien au-delà de l’acte formel de la délégation par l’élection ». Le second implique, nous allons le voir, que la participation différenciée des citoyens à la vie politique complexifie considérablement le concept d’égalité politique.

Cette complexification de l’égalité politique, conséquence de l’intégration de la démocratie délibérative dans la démocratie représentative, pourrait être analysée à trois niveaux.

(1) Je n’insisterai pas sur le premier niveau, même s’il est toujours utile de rappeler le danger que constitue, pour la démocratie, la sous-estimation des exigences de la représentation. L’idée selon laquelle la délégation et division des pouvoirs, et les inégalités qui en résultent, sont essentielles à la réalisation de l’idéal d’égalité politique est un argument qu’ont dû rappeler les auteurs les plus divers, contre les simplifications de certains théoriciens de la démocratie délibérative. Zakaria soutient que l’égalité politique est davantage assurée dans un régime représentatif que dans un régime où l’intervention de tous dans la vie politique, sous la forme populiste des sondages ou des référendums, contribue en fait à donner davantage de pouvoir aux groupes de pression et affaiblit le pouvoir politique collectif des citoyens. Rosanvallon insiste sur le fait que la « démultiplication des niveaux de la représentation », a fortiori lorsqu’elle s’accompagne d’une réelle participation des citoyens (ce qu’il nomme la « citoyenneté sociale ») à l’élaboration des décisions, assure une égalité politique bien plus réelle que celle de la démocratie directe et de ses pauvres substituts : « l’équivalent le plus proche de la démocratie directe consiste (…) en un système de représentation généralisée. Les différents pouvoirs et fonctions représentatifs finissent dans ce cas par se contrôler avec autant d’efficacité que pourrait le faire un peuple toujours sur la brèche » [27] ; la souveraineté complexe est « un moyen positif de l’accroissement de l’influence de la société dans le processus politique ». Il va de soi que cette inégalité politique inhérente à la représentation ne garantit l’égalité politique que sous certaines conditions. Nous avons vu dans le second volet de cette réflexion que la détermination de ces conditions (la question, par exemple, du financement des partis politiques par les individus et les entreprises) est une question empirique, qui ne doit pas être résolue a priori, ni dans un sens ni dans l’autre.

(2) L’inégalité politique prend, dans une démocratie représentative intégrant la participation des citoyens, une seconde forme. Les théoriciens qui se sont attachés à cette articulation de la représentation et de la délibération ont avant tout attiré l’attention sur les figures concrètes que peut prendre cette participation des citoyens. Ils ont moins réfléchi, à quelques exceptions près, à la diversité et au caractère libre des engagements des citoyens.
La participation des citoyens à la vie politique, dans une démocratie représentative, va au-delà du vote. Mais elle peut être pensée de manière plus ou moins positive. Je distinguerai, pour simplifier l’analyse, trois niveaux. Le premier est celui que Pettit [28] a nommé contestabilité : il est essentiel, pour les citoyens, de contrôler le pouvoir politique de manière à ce qu’il ne devienne pas arbitraire et, à cette fin, que chaque citoyen, même dans le cadre d’une constitution divisant et équilibrant les pouvoirs, puisse contester les décisions politiques. Or il ne pourra les contester que si elles sont motivées rationnellement dans un espace public et que si les dirigeants peuvent entendre dans cet espace les raisons des citoyens. Pettit insiste fortement sur l’idée que les seuls droits politiques traditionnels, tels qu’ils ont été compris par le libéralisme politique, ne peuvent garantir cette contestabilité, puisqu’ils sont compatibles avec « la tyrannie de l’élite démocratique ». Il est parfaitement conscient que cette conception de la démocratie délibérative « est assez éloignée de la participation active et discursive prônée par de nombreux théoriciens de la démocratie délibérative », mais il estime qu’elle offre « un substitut convaincant de l’idéal délibératif et peut même avoir plus de valeur et être une motivation plus puissante ». Une seconde forme de participation, plus positive, est celle que je nommerai le dialogue avec les institutions spécialisées : afin d’éviter le risque technocratique, il est essentiel que le développement inévitable et souhaitable des institutions plus techniques que politiques (du moins de celles qui n’ont pas à prendre, comme la BCE, des décisions techniques dans l’urgence, c’est-à-dire celles dont la fonction relève essentiellement de l’expertise) s’accompagne de la mise en place d’instances où les citoyens, dans un processus délibératif, puissent faire connaître leurs préférences et contrôler le travail de ces instances tout en respectant l’autonomie de celles-ci. Sunstein insiste à juste titre sur le fait que les divergences entre les experts et les citoyens ne sont pas seulement et pas essentiellement des divergences factuelles [29]. Lorsque c’est le cas, gouvernements et experts doivent décider sans l’accord des citoyens, en essayant de les informer au mieux. Mais ces divergences peuvent porter sur des valeurs plus que sur des faits. Je nommerai formation du consentement une troisième forme, la plus positive, de participation des citoyens à la vie politique. Sunstein, dans Designing Democracy, me semble poser le problème de manière convaincante lorsqu’il cherche, au-delà de ce que préconise Pettit, la voie moyenne d’une intervention positive des citoyens respectueuse de la fonction proprement politique. Il assigne aux constitutions démocratiques, entre autres, la tâche « de garantir que le gouvernement n’agira pas avant que les citoyens aient eu la possibilité d’échanger leurs arguments et de s’écouter mutuellement ». Une telle conception de la démocratie délibérative est la seule compatible avec la démocratie représentative. Elle assigne aux gouvernants la tâche de gouverner après s’être assuré du consentement des citoyens, c’est-à-dire d’une majorité d’entre eux. Même si l’expression de ce consentement éclaire la décision politique en faisant surgir de nouvelles dimensions du problème, même si elle peut déboucher sur des formes de co-gouvernement ou sur des consultations populaires, la délibération ainsi comprise, quelle qu’en soit la forme, ne peut se confondre avec la prise de décision. Manin insiste sur le fait que l’intégration de la délibération dans la démocratie représentative a pour seule fonction d’obtenir le consentement de la majorité (et non pas l’assentiment universel ou la vérité). Seule cette manière de concevoir la délibération est compatible avec l’exigence temporelle de la politique (l’urgence de la décision). Les autres conceptions de la délibération (produire une décision, produire un assentiment universel, produire une vérité) sont incompatibles avec cette urgence, qui rend nécessaire la représentation.
Il me semble qu’une telle classification des types de participation permet, en première approximation, d’ordonner la grande diversité des tentatives qui sont faites, ici et là, pour articuler délibération et représentation. Stoker donne la mesure de cette diversité en distinguant les instances consultatives, les instances délibératives à proprement parler (comme l’Assemblée des citoyens mise en place en 2001 en Colombie-Britannique pour proposer une réforme du système électoral, projet qui a été ensuite soumis au référendum et refusé), les institutions de co-gouvernance, celles qui intègrent des éléments de démocratie directe dans la représentation (référendums, initiatives populaires) et, enfin, les tentatives d’e-democracy [30]. L’étude précise de ces tentatives est importante, elle permet de mesurer, de manière certes approximative, le degré de pouvoir dont disposent les citoyens dans une société [31]. Mais elle moins importante, pour la question qui nous occupe, que celle qui s’attache à mettre en évidence l’intensité variable et le caractère libre des engagements des citoyens dans la vie politique. Stoker utilise à ce sujet une expression particulièrement parlante : une « politique pour amateurs ». Il entend signifier par là deux choses : d’une part, que la participation politique des citoyens, bien réelle dans une démocratie représentative intégrant la démocratie délibérative, n’est pas de même nature que l’activité de ceux dont la politique est le métier ; d’autre part, que, comme c’est le cas de toute pratique d’amateur, cette participation est libre : « les citoyens veulent être impliqués, mais de la manière dont ils le souhaitent, dans des activités intermittentes, partielles et sporadiques ». De fait, cette participation est « inégalement distribuée », même si nous devons chercher à établir les conditions d’une égale participation. Stoker renvoie dos à dos les conceptions que les théoriciens du choix rationnel et ceux de la démocratie délibérative se font des citoyens des sociétés contemporaines, comme de sujets dotés respectivement d’une rationalité instrumentale et d’une rationalité morale. Il pense plus pertinent de les comprendre comme des sujets percevant la société sous une perspective toujours particulière, qui détermine leurs intérêts et leurs valeurs, qui cherchent à interpréter les situations dans lesquelles ils sont immergés et à résoudre les problèmes qui se posent à eux, cela en confrontant leurs interprétations et solutions à celles des autres [32]. De tels sujets, ni simplement moraux ni simplement calculateurs, savent que la politique est un métier mais estiment également que « le contrôle par le peuple peut devenir une réalité, en certaines occasions, sur certaines questions et jusqu’à un certain point ». Ils se pensent comme des amateurs, au meilleur sens du terme : ils savent que l’essentiel de leur temps est consacré à leur métier et à leur famille, mais estiment qu’ils ont leur mot à dire. Stoker en conclut qu’il nous faut
faire tous les efforts pour que les citoyens s’engagent à nouveau dans la politique, mais dans une politique reposant sur des prémisses réalistes, soucieuse de la qualité de cet engagement, de l’extension de son champ, et veillant à ce que tous participent également (…) ; il n’est pas nécessaire que l’engagement politique soit toujours intense et qu’il prenne toujours une forme délibérative, mais il ne faut pas non plus que les citoyens soient maintenus dans l’ignorance et dans l’isolement [33].
C’est seulement lorsque ces amateurs prennent confiance en eux-mêmes, lorsqu’ils parviennent à comprendre les décisions politiques, à les contrôler et les influencer d’une manière ou d’une autre, qu’ils accordent leur confiance aux dirigeants. Il n’est pas impossible d’interpréter cette confiance retrouvée comme l’équivalent de ce que Tocqueville nommait mœurs et religion : un sens commun, une conscience de la valeur fondamentale qu’est la liberté (celui qui participe d’une manière ou d’une autre à la vie publique sait que les hommes sont libres, qu’ils peuvent se gouverner eux-mêmes en construisant des institutions libres).
L’articulation des dimensions représentative et délibérative de la démocratie implique, on le voit, une deuxième forme d’inégalité politique, qui comme la première est orientée vers l’idéal de l’égalité politique. Mais la réalisation de cet idéal ne présuppose pas des citoyens qui, pour reprendre l’expression de Skinner, doivent cultiver les vertus politiques et consacrer sincèrement leur vie à la recherche du bien public. La véritable égalité politique, dont les voies sont moins directes et moins coercitives, se moque de ce moralisme hérité du républicanisme civique. C’est celle des sociétés démocratiques libérales, qui mettent en place les conditions permettant aux citoyens qui le désirent d’intervenir plus ou moins activement dans la vie politique. Ce que ces sociétés peuvent et doivent rechercher c’est, comme le dit Dahl, de disposer d’un « ensemble suffisamment important de citoyens suffisamment informés et suffisamment actifs » [34] (ce qui est, entre parenthèses, le seul moyen d’éviter le populisme que suscite la crispation sur les versions libérales ou républicaines classiques de la démocratie).

(3) La troisième forme d’inégalité politique est, elle aussi, une conséquence de l’articulation entre la démocratie représentative et la démocratie délibérative. La complexité de la vie politique, dans les démocraties représentatives contemporaines, expulse en effet nécessairement certains individus et groupes du circuit des échanges politiques. Les nouvelles formes de la vie politique, celles-là mêmes qui tendent à généraliser la participation des citoyens, sont loin de donner une voix à tous les groupes sociaux. Comme le montre G. Stoker, elles peuvent constituer des obstacles qui éloignent de tout engagement politique « les pauvres, les moins éduqués, les minorités raciales et ethniques – et peut-être, dans certaines sociétés, les jeunes et les femmes » (elles peuvent aussi devenir, pour une couche de privilégiés, « l’affichage d’un style de vie plus qu’un engagement sérieux »). La démocratie représentative contemporaine, celle qui intègre la démocratie délibérative, doit, de ce fait, s’engager, avec la plus grande prudence, dans la voie de la différenciation des droits politiques. D’une certaine manière, les démocraties représentatives l’ont toujours fait (dans les États fédéraux, en particulier, le découpage électoral, ou un système électoral plus ou moins proportionnel, ou une représentation égale des États, quelle que soit leur dimension, dans certaines institutions, ont permis de corriger les inégalités dues à la sous-représentation de certains groupes, collectivités ou États). Mais elles ne l’ont pas toujours fait uniquement avec le souci de rendre plus effective l’égalité politique. Une des tâches face à laquelle se trouvent les démocraties modernes est d’explorer l’idée de droits politiques différenciés. Les théoriciens anglais et américains de la troisième voie ont fait quelques pas dans cette direction [35].

Les voies qui conduisent à donner une certaine réalité à l’idéal d’égalité politique sont particulièrement indirectes et tortueuses. Il me semble qu’elles passent
(1) par la représentation, c’est-à-dire par une division du pouvoir (à la fois une nécessaire répartition inégale de celui-ci et une dispersion, par laquelle le pouvoir limite le pouvoir)
(2) par la mise en œuvre de mesures visant à atténuer les différences d’influence entre les citoyens (l’enfer politique étant pavé de bonnes intentions, il est essentiel de rappeler qu’il s’agit là d’une question empirique : le mérite d’une théorie réaliste comme celle d’Estlund, quelle que soit la validité de la thèse qu’il avance, est de nous rappeler que les mécanismes politiques, tout comme les mécanismes économiques, sont sujets à des effets pervers)
(3) par la satisfaction de l’exigence contemporaine de participation des citoyens – à des niveaux divers, selon une intensité variable, et à partir d’un libre jugement – à l’élaboration des décisions (ce qui, comme le rappelle Nadia Urbinati, revient à rappeler que même si les démocraties représentatives se sont construites contre le mandat impératif ou le vote strictement proportionnel, la représentation est une forme de la démocratie)
(4) par une mise en place prudente et expérimentale de mesures différentielles visant à réduire l’inégalité proprement politique, c’est-à-dire la marginalisation – due, entre autres, aux progrès mêmes de la démocratie représentative et de la participation – de groupes et d’individus qui en viennent à se comporter et à se considérer comme des non-citoyens (une dimension de ces mesures consiste à inventer, avec les intéressés, des espaces publics d’expression et de délibération, sans lesquels l’universalité de l’espace public de délibération n’est qu’illusoire).
J’ajouterai qu’aucune de ces tâches n’est a priori essentielle ni, parce que l’histoire se serait déjà chargée de l’effectuer, secondaire. Tout dépend de la conjoncture. Dans un pays comme la France, la troisième tâche est sans doute, en raison du poids de l’étatisme, essentielle. Mais parce que cet étatisme suscite en retour le fantasme récurrent de la démocratie directe, la première tâche l’est tout autant.

par Serge Champeau

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Pour citer cet article :

Notes

[1] « Le droit qu’a chaque citoyen de participer à égalité avec les autres à la formation de la volonté politique (le principe “un homme, une voix”) doit aller de pair avec de réelles possibilités de former, manifester et exprimer publiquement ses idées » (Urbinati N.,Representative Democracy. Principles and Genealogy, Chicago, The University of Chicago Press, 2006).

[2] Chaque citoyen « doit avoir une chance à peu près égale de faire valoir ses propres vues » (Dworkin R., « The Curse of American Politics », New York Review of Books, 17 octobre 1996). Cela n’est possible que si « l’influence politique est indépendante des différences liées aux ressources ou au rang social » (Estlund D. (dir.), Democracy , Malden & Oxford, Blackwell, 2002).

[3] De nombreux ouvrages récents en témoignent, par exemple ceux de Dahl R.A., On Political Equality, New Haven, Yale University Press, 2006 et Dworkin R., Is Democracy Possible Here ? Principles for a New Political Debate, Princeton, Princeton University Press, 2006.

[4] « Les mêmes forces qui ont apporté les formes du gouvernement démocratique – le suffrage universel, les membres de l’exécutif choisis par le vote et à la majorité – ont aussi apporté des conditions qui font obstacle aux idéaux sociaux et humains requérant l’utilisation du gouvernement comme l’instrument d’un public inclusif et fraternellement associé » (Dewey J., Le Public et ses problèmes (1927), trad. J. Zask, Paris, Farrago, 2003) ; « Le discours politique public doit avoir une teneur argumentative décente si nous devons le considérer comme un échange entre des partenaires en désaccord qui se respectent mutuellement. La dégradation de notre vie politique n’est pas seulement une offense à la démocratie, elle témoigne que nous ne sommes même pas en démocratie » (Dworkin R., Is Democracy Possible Here ?, op. cit.).

[5] Richard Posner (Law, Pragmatism and Democracy, Cambridge (ma), Harvard University Press, 2005) définit la représentation proportionnelle comme « une approximation de la démocratie directe ». Une critique de la proportionnelle assez voisine est développée par Leif Lewin (Democratic Accountability, Cambridge (ma), Harvard University Press 2007). Sur cette question délicate, Urbinati (op. cit.) développe des arguments opposés, en faveur de la proportionnelle, au nom de la défense des minorités.

[6] « Le modèle délibératif s’appuie davantage sur la rationalité des discours et des négociations que sur la moralité de la volonté de la nation ou sur les motifs rationnels des citoyens orientés vers le succès » (Habermas J., « Au-delà du républicanisme et du libéralisme, la démocratie délibérative », Raison Publique, no 1, 2003) ; pour Amy Gutmann et Dennis Thompson, de la même manière, la démocratie entend promouvoir « l’argumentation morale la plus étendue dans le but d’obtenir un accord moral provisoire et de maintenir un respect mutuel entre les citoyens » (Democracy and Disagreement, Belknap Press, Cambridge, 1996) ; cf. aussi, dans une perspective plus républicaine, Quentin Skinner : « afin de garantir notre liberté individuelle, nous devons tous cultiver les vertus politiques et consacrer sincèrement notre vie à la recherche du bien public » (« The Paradoxes of Political Liberty », in Darwall S. (dir.), Equal Freedom, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1995).

[7] Habermas rappelle que la délibération politique est inséparable d’un « pouvoir utilisé de manière administrative » (op.cit.). Thompson et Gutmann insistent également sur l’inscription de la délibération politique entre égaux dans le cadre de la représentation.

[8] Sieyès et Madison, en particulier. cf. sur ce point Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1997.

[9] Dworkin formule avec vigueur l’incompatibilité de la représentation et de l’égalité politique telle qu’elle est définie par les partisans de la démocratie délibérative : « dans un gouvernement représentatif, l’influence qu’ont les citoyens sur les décisions politiques n’est jamais, pour de multiples raisons, égale ; au contraire, elle doit être particulièrement inégale (…) l’idée d’un pouvoir politique égal est un mythe » (Is Democracy Possible Here, op. cit.).

[10] La critique de la démocratie délibérative de Michael Walzer (Politics and Passion, New Haven & London, Yale University Press, 2004) et John S. Dryzek (Deliberative Democracy and Beyond, Oxford & New York, Oxford University Press, 2000) insiste particulièrement sur ce point : l’existence des partis et des organisations de la société civile fait de la délibération rationnelle entre individus égaux une fiction.

[11] Pour une bonne description critique de la démocratie représentative aujourd’hui, cf. Sennett R., The Culture of the New Capitalism, New Haven, Yale University Press, 2006, p. 158-177.

[12] cf. Fish S., « Mutual Respect as a Device of Exclusion », in Macedo S., Deliberative Politics, Oxford & New York, Oxford University Press, 1999.

[13] Cf. les travaux de Cass Sunstein (en particulier Designing Democracy, Oxford & New York, Oxford University Press, 2001) : la délibération peut déboucher aussi bien sur la polarisation des opinions et sur une montée aux extrêmes que sur le consensus, en renforçant les distorsions produites par les biais cognitifs affectant les agents sociaux. Toute délibération ne débouche pas sur une prise de conscience et une solution rationnelle.

[14] C’est le cas de Michael Walzer (op. cit.) : « Aux Etats-Unis, l’idée de délibération n’a pas suscité suffisamment de désaccords ») ; ou encore de Pierre Rosanvallon (La Contre-démocratie, Paris, Seuil, 2006) : on ne doit pas sacraliser la délibération « ni voir en elle la clef suffisante du progrès démocratique ».

[15] Rosanvallon P., La Démocratie inachevée, Paris, Gallimard, 2003.

[16] Hardin R., « Deliberation : Method, not Theory », in Macedo S. (dir.), Deliberative Politics, Oxford & New York, Oxford University Press, 1999.

[17] On trouverait des analyses voisines dans le livre de Fareed Zakaria (L’avenir de la liberté, la démocratie illibérale aux Etats-Unis et dans le monde (2003), trad. D. Roche, Paris, Odile Jacob, 2003.) et, chez Sunstein, le pendant républicain de cette analyse libérale (Sunstein défend la république des raisons, c’est-à-dire la délibération rendue possible par la constitution, contre les versions naïves de la démocratie délibérative).

[18] « Political Quality », in Estlund D. (dir.), op. cit..

[19] Sur ce point, cf. les analyses de Fleischaker S., A Third Concept of Liberty. Judgment and Freedom in Kant and Adam Smith, Princeton, Princeton University Press, 1999 : contre Tocqueville, il fait remarquer que la participation à la vie politique, même démocratique, ne rend pas nécessairement les citoyens vertueux. Ceux qui participent à la délibération publique peuvent fort bien être « creux, ambitieux et vains » et ils peuvent servir leur cause ou leur communauté « pour promouvoir leurs intérêts propres ou, dans le meilleur des cas, pour oublier leurs propres échecs professionnels ». « Il peut être raisonnable de refuser une fonction publique » : une telle fonction n’est pas nécessairement « la réalisation la plus haute de notre destinée en tant qu’êtres autonomes », elle peut-être une « expérience aliénante ».

[20] Un découpage électoral peut par exemple favoriser une zone rurale dont les intérêts seraient menacés par la zone urbaine majoritaire voisine.

[21] D’autres travaux contemporains pourraient trouver place aux côtés de ceux que j’ai cités. Lewin (op. cit.), en particulier, défend la procédure majoritaire, contre la démocratie délibérative et la « consensus democracy » de Lijphart, de manière particulièrement originale et fine.

[22] Plotke D., « Representation is Democracy », Constellations, vol. 4, no 1, avril 1997.

[23] Savidan P., « Démocratie : ce que peuvent les constitutions », Raison Publique, n°3, 2004.

[24] Cette idée est formulée également par Bernard Manin, quelles que soient ses réserves à l’encontre des théories naïves de la démocratie délibérative.

[25] Hajer M. A. & Wagenaar H. (dir.), Deliberative Policy Analysis, Cambridge & New York, Cambridge University Press, 2003.

[26] L’idée est développée en particulier par Daniel Innerarity (La Démocratie sans l’État. Essai sur le gouvernement des sociétés complexes, trad. S. Champeau, Paris, Flammarion « Climats », 2006).

[27] Rosanvallon P., La Démocratie inachevée, op. cit.

[28] Pettit P., « Deliberative Democracy, the Discursive Dilemma, and Republican Theory », in Fishkin J. S. & Laslett P. (dir.), Debating Deliberative Democracy , Malden & Oxford, Blackwell, 2003.

[29] Sunstein C., Free Markets and Social Justice, Oxford & New York, Oxford University Press, 1977.

[30] Stoker G., Why Politics Matters, New York, Palgrave, 2006.

[31] Dahl fait remarquer à juste titre que nous dénonçons souvent les inégalités politiques sans disposer d’aucun critère pour les mesurer précisément.

[32] Fleischacker (op. cit.) insiste sur le fait que le propre du citoyen est le jugement (Urbinati développe la même idée, en opposant jugement et volonté), car il vit dans un monde où aucune doctrine morale et politique ne peut plus prétendre à la vérité universelle. Le jugement se cultive mais ne suppose aucun savoir spécialisé : « il y a des raisons empiriques de supposer qu’une société tout entière composée de juges de bonne qualité est possible ». Fleischaker insiste aussi sur le fait que l’influence politique a bien d’autres manières de s’exercer que le vote et la participation à la vie politique au sens étroit du terme.

[33] Stoker G., op. cit.

[34] Dahl R.A., Democracy and Its Critics, New Haven, Yale University Press, 1989.

[35] Dworkin (Is Democracy Possible Here ?, op. cit.) oppose à la conception majoritaire de la démocratie (celle de Schumpeter), la « partnership view of democracy », pour laquelle « les citoyens se gouvernent eux-mêmes en se considérant mutuellement comme les partenaires à part entière d’une entreprise politique collective, de telle sorte que les décisions d’une majorité ne sont démocratiques que si certaines conditions supplémentaires, qui protègent le statut et les intérêts de chaque citoyen en tant que partenaire à part entière de cette entreprise, sont satisfaites ». Dans une telle perspective, la démocratie « exige, au-delà de la simple règle de la majorité, une culture de l’argumentation politique et du respect de l’autre ». Ainsi comprise, elle peut réaliser, par la représentation, et à condition que certaines dispositions soient établies (garantie de la diversité de la presse, limites au financement privé des partis politiques, etc.), une approximation de l’égalité politique, en particulier par le biais de dispositions réparant les inégalités de pouvoir : des mesures comme le découpage électoral (districting), les obstructions (filibusters), la représentation égale des États au Sénat quelle que soit leur dimension, « peut augmenter les chances que le résultat final du processus législatif satisfasse davantage le principe de l’égale attention portée à chacun – en consolidant par exemple le pouvoir des minorités politiques isolées ». Dans son dernier livre Over to You, Mr Brown (Londres, Polity, 2007), Giddens propose à Gordon Brown des mesures précises visant à aider les individus qui se considèrent comme des non-citoyens à participer au débat public afin de faire valoir leurs intérêts (p. 189-194).

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