Justice et climat : alliance ou tension ?

Une critique de Marc Fleurbaey

Thèmes : Justice sociale | Environnement

Date de parution : 27 avril 2010


A propos de : Eric Posner & David Weisbach, Climate Change Justice, Princeton, Princeton University Press, 2010.

ISBN : 978-0-691-13775-9
Nb. de pages : 220 pages
Prix : 27,95 $.

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L’objectif de ce livre est de dénoncer l’introduction de considérations de justice sociale dans le débat sur les politiques climatiques. Sa cible est le discours conventionnel suivant : « Il est tentant de penser qu’en raison de leur pauvreté, les pays pauvres ne devraient pas avoir à payer autant pour réduire leurs émissions que les pays riches. On pourrait ajouter que dans la mesure où les émissions de gaz à effet de serre ont été faites de façon disproportionnée par les pays riches, ces derniers ont une obligation morale à résoudre le problème. Et quand un accord international établira des droits d’émission, il pourrait sembler clair que de tels droits ne devraient pas être basés sur les rythmes d’émission actuels ; le taux d’émission par habitant paraît fournir une base beaucoup plus équitable pour l’allocation des droits. » (p. 189-190, TDA) À ce discours conventionnel, les auteurs de ce livre opposent des objections de principe et de faisabilité. Avant de détailler la teneur de ces objections, il faut éviter tout malentendu. Ces auteurs ne sont pas des climato-sceptiques, ils militent fortement pour un accord volontariste de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Ce ne sont pas non plus des conservateurs défendant les inégalités et le statu quo, ils sont favorables à une redistribution massive des pays riches vers les pays pauvres. Mais ils craignent qu’un amalgame des deux types de problèmes nuise à la poursuite de ces deux objectifs, et en particulier à la lutte contre le réchauffement. La lecture de leur livre suggère tout de même qu’une certaine forme de réduction de dissonance cognitive motive le militantisme objectivement conservateur de ce livre : il conforte une certaine attitude américaine excessivement timorée en matière de politique climatique comme en matière de redistribution – ceci n’est bien sûr que la réaction épidermique naturelle d’un lecteur européen…

L’objection de principe qu’ils opposent au discours conventionnel résumé plus haut est qu’un accord sur le climat n’est pas un outil privilégié de redistribution des richesses. Il y a pour cela des politiques dédiées, comme l’aide au développement. L’objectif des politiques climatiques devrait être, selon les auteurs, de lutter contre le réchauffement de la manière la plus efficace possible. Utiliser la répartition des permis d’émission, au moment de la mise en place d’un marché des droits, comme opportunité de redistribution est selon eux une mauvaise manière de procéder.

Cette objection n’est pas convaincante pour deux raisons. D’une part, dans un monde imparfait les pouvoirs publics doivent faire feu de tout bois pour poursuivre leur objectif d’ensemble qui est (ou devrait être) le bien commun à l’échelle de la nation sinon au-delà. Par conséquent toute politique, quel que soit son objet propre, doit être évaluée en prenant en compte les conséquences sur le bien commun et pas seulement sur son objet particulier. Ceci est vrai en général, mais devient essentiel dans un monde imparfait où chaque politique remplit partiellement sa fonction. En particulier, lorsque les contraintes d’incitations limitent le potentiel redistributif des politiques fiscales, il est important de mettre à contribution d’autres politiques, relatives par exemple à l’éducation, à la santé, et pourquoi pas au climat. C’est une propriété bien connue des contextes de « second rang » en économie publique, mais les auteurs (qui sont des juristes) s’appuient principalement sur des outils conceptuels de l’économie adaptés au contexte de « premier rang » (dans le contexte de premier rang, seules les contraintes techniques pèsent sur les décisions, alors qu’au second rang les contraintes d’incitation et toutes les imperfections de l’information deviennent contraignantes). Il est bien connu en économie qu’au premier rang, on peut séparer la politique de répartition de toutes les autres politiques, dont l’objectif doit alors se limiter à l’efficacité dans leur domaine particulier. Au second rang, cette séparation commode s’efface, et les considérations d’efficacité et d’équité doivent être mêlées dans tous les domaines. La seconde raison qui rend l’objection des auteurs oiseuse est que l’allocation des permis d’émission est connue pour relever purement et simplement de la sphère de la redistribution. Quelle que soit la répartition des permis, l’allocation qui résultera d’un marché des droits sera efficace (une observation que l’on attribue souvent à Ronald Coase), la seule différence entre différentes allocations étant la répartition de la richesse entre les parties prenantes. Évoquer les considérations de justice sociale à propos de l’allocation des permis d’émission n’est donc pas se tromper de sujet : c’est même l’unique sujet à ce propos.

La seconde objection des auteurs relève de la faisabilité. Selon eux, avancer des exigences redistributives dans les négociations climatiques risque de tuer l’élan de coopération internationale en matière climatique. Ce qui s’est passé à Copenhague ne leur donne pas tort, comme ils le soulignent dans une postface. On peut leur reprocher cependant d’ériger en principe éthique (ce qu’ils appellent « le parétianisme international ») l’exigence de n’imposer aucun sacrifice aux pays négociateurs et de faire en sorte que le traité climatique soit bénéfique à tous. Ils devraient plutôt dire clairement que l’objectif est un traité climatique allant le plus possible dans le sens du bien commun mondial, mais qu’il faut respecter des contraintes, en particulier une contrainte de participation qui veut que dans un monde sans gouvernement mondial, un État ne signera un traité que s’il estime que cela est dans « son » intérêt (intérêt des gouvernants, des élites dirigeantes, du peuple… ?). Transformer cette contrainte de participation en principe éthique, et l’affubler du nom de Pareto, est particulièrement maladroit. Cette erreur d’interprétation à propos du parétianisme est certes courante. Le principe de Pareto, en réalité, dit seulement qu’une situation est meilleure qu’une autre si (et non pas « seulement si ») elle bénéfique pour toutes les parties prenantes. C’est une sorte de condition très faible de rationalité sociale, ou de bienveillance minimale. Elle est parfaitement compatible avec l’existence de situations qui sont globalement meilleures tout en étant moins bonnes pour certaines parties. Le parétianisme est silencieux à propos des changements qui produisent des gagnants et des perdants ; c’est donc une erreur de croire qu’il s’y oppose de la moindre façon. Mais cette erreur est fréquente, et là encore on ne peut s’empêcher de penser que c’est une erreur bien commode pour les défenseurs du statu quo.

La partie la plus intéressante du livre est peut-être le chapitre sur l’escompte intertemporel qui devrait servir pour évaluer les politiques publiques ayant des effets à long terme, comme les politiques climatiques. C’est un vieux débat, qui a été relancé à la sortie du rapport Stern. Pour situer le débat, rappelons qu’une formule très commode due à Frank Ramsey veut qu’un investissement vers le futur soit socialement désirable si son taux de rendement annuel est au moins égal à p+ge, où p est le taux de préférence pure pour le présent, g le taux de croissance de la consommation, et e un coefficient de priorité pour les plus pauvres. La présence du produit ge dans cette formule est intuitive. Plus le taux de croissance est élevé, plus les générations futures sont riches, et moins elles sont prioritaires. De même, plus la priorité pour les plus pauvres est forte, plus la génération présente est prioritaire, et ce d’autant plus que l’écart de richesse avec les générations futures est élevé. La préférence pure pour le présent est jugée inéquitable depuis Ramsey, puisqu’on ne peut justifier de donner moins d’importance aux générations futures, sauf si l’on tient du risque d’extinction de l’espèce – mais ce risque est de toute façon très faible d’une année sur l’autre. Les auteurs distinguent deux positions sur le sujet. 1) La position éthique, qui adopte la formule de Ramsey, avec une préférence pure pour le présent proche de zéro. C’est la position adoptée par le rapport Stern (qui aboutit, en prenant p=0,1, g=1,3 et e=1, à un taux d’escompte de 1,4, très faible par rapport aux taux d’intérêt du marché). 2) La position positiviste, qui remarque qu’il est stupide d’adopter un taux d’escompte plus faible que le taux de rendement du marché, puisqu’investir au taux du marché transporte une richesse plus grande dans le futur, et ne peut donc qu’être plus avantageux aux générations futures qu’un investissement à faible rendement. C’est la position défendue par William Nordhaus, critique du rapport Stern. Là encore, les auteurs adoptent une position conservatrice habillée de principes libéraux. Ils défendent l’approche éthique comme étant la seule compatible avec les principes, mais adoptent la position positiviste comme étant la seule convenable en pratique. L’explication de ce paradoxe est la suivante. Selon eux, le taux éthique doit nous guider pour déterminer le montant de richesse à transférer vers les générations futures. Si ce taux est inférieur au taux du marché, cela signifie que notre investissement pour les générations futures est insuffisant. En revanche, au moment de comparer des investissements pour prendre une décision particulière, il faut adopter en priorité ceux qui apportent le plus fort rendement. Comme il existe toujours des opportunités d’investissement donnant un rendement semblable à celui du marché, il faut donc se fier largement au taux du marché pour les décisions prises à court et moyen terme. C’est seulement à long terme que l’on peut espérer voir la masse d’investissement atteindre une taille suffisante pour abaisser le taux du marché au niveau du taux éthique.

Cette position paraît astucieuse, mais en y regardant à deux fois on ne voit pas bien pourquoi le taux du marché y joue un rôle. Si le taux éthique est de 1,4 (le taux proposé par le rapport Stern), par exemple, tous les investissements apportant un rendement supérieur sont souhaitables. Il est certes préférable de commencer par ceux qui ont le plus fort rendement si des contraintes quelconques (lesquelles ?) empêchent de mettre en place tous les projets ayant un rendement supérieur à 1,4. Mais en aucun cas le taux du marché ne sert de guide. Au contraire, se référer au marché est dangereux si cela signifie qu’investir sur les marchés financiers à 5 pour cent de rendement est préférable à investir pour le climat à 2 pour cent. Or, c’est bien ce que certaines formulations des auteurs suggèrent, comme lorsqu’ils écrivent que « les positivistes ont raison de dire que choisir un projet dont le rendement est inférieur au taux du marché revient à gaspiller des ressources » (p. 159, TDA). Pourquoi est-ce dangereux ? Parce que le rendement affiché par les marchés financiers est un rendement privé, alors que le rendement des politiques climatiques inclut des bénéfices et des coûts « sociaux » (on entend par là un calcul tenant compte de l’impact total sur le bien commun). Investir dans l’armement ou dans la prospection pétrolière en Alaska à 10 pour cent de rendement privé correspond peut-être, en réalité, à un rendement total (y compris coûts et bénéfices sociaux) faible ou même négatif. Bien que les auteurs mentionnent dans ce chapitre la différence entre bénéfices privés et bénéfices sociaux, ils n’en tirent jamais les conclusions qui s’imposent. Or, les marchés financiers sont de bien mauvais guides en la matière, et il est donc très imprudent de suggérer qu’un investissement dans l’automobile à 5 pour cent de rendement privé est préférable à une politique climatique ne rapportant que 2 pour cent en bénéfice total.

Les auteurs se laissent séduire par cette observation de bon sens que l’on peut toujours transférer une plus grande somme d’argent vers le futur avec un investissement ayant un taux de rendement financier plus élevé. Ils en oublient que transférer de l’argent vers le futur n’est pas l’objectif, car l’argent n’est pas le bien-être. Si le transfert d’argent s’accompagne de pratiques productives qui dégradent l’environnement et le climat, prétendre que l’on gaspille des ressources avec toute autre politique climatique au taux de rendement inférieur est grotesque. Si l’on croit en la formule de Ramsey (qui est loin d’être indiscutable – mais c’est une affaire complexe que l’on ignorera ici), comme semblent le faire les auteurs, il faut l’appliquer rigoureusement, en calculant les coûts et les bénéfices totaux (privés plus sociaux) des projets considérés. À cette aune, maximiser le rendement financier a peu de chances d’être un bon critère de décision.

Au total, ce livre est décevant. Il est utile pour situer certains termes des débats actuels à propos des politiques climatiques, mais il repose sur des bases conceptuelles trop fragiles et constitue donc un danger plutôt qu’une aide pour le lecteur non averti. Il maquille une certaine pensée conservatrice de principes d’économie mal assimilés.

Une critique de Marc Fleurbaey

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