"La charte sociale a 50 ans. Réflexions de l’intérieur autour d’un anniversaire…" Entretien avec Luis Jimena Quesada

lundi 19 mars 2012, par Diane Roman, Luis Jimena Quesada

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Entretien de Luis Jimena Quesada conduit par Diane Roman en octobre 2010.

Luis Jimena Quesada est né en 1968 à Massamagrell (Valence, Espagne). Juriste de formation, il a été en 1995 le premier à obtenir un doctorat en Droit européen à l’Université de Valence (Espagne). Européen convaincu et polyglotte, il a été diplômé du Collège Universitaire d’Études Fédéralistes (Aoste, Italie, 1990), de l’Europäische Akademie Bayern (Gauting, Munich, RFA, 1992) et de l’Académie Internationale de Droit constitutionnel (Tunis, Tunisie, 1996). Membre de l’Institut International des Droits de l’Homme (Strasbourg, France), il est conférencier et professeur invité à de nombreuses universités espagnoles et étrangères (en Afrique, en Amérique et en Europe).

Auteur prolifique, Luis Jimena Quesada a plus d’une centaine de publications à son actif, parmi lesquelles onze ouvrages –dont plusieurs portent sur la Charte sociale européenne et le Comité Européen des Droits Sociaux (mentionnons pas exemple : Sistema europeo de derechos fundamentales, Madrid, Ed. Colex, 2006, 270 pp. et La Jurisprudencia del Comité Europeo de Derechos Sociales. Sistema de Reclamaciones Colectivas 1998-2005, (Valencia, Ed. Tirant lo Blanch, 2007, 446 pp.).

Outre sa carrière académique, Luis Jimena Quesada exerce des fonctions judiciaires : juge-suppléant au Tribunal Supérieur de Justice de la Communauté Autonome de Valence (Chambre administrative) depuis l’année judiciaire 1997/1998, une partie non négligeable de ses sentences porte sur des aspects couverts par la Charte sociale européenne ainsi que par la tâche du Comité Européen des Droits Sociaux (infractions et sanctions dans le domaine social, permis de travail et de résidence d’étrangers, etc.). Cette double compétence lui a valu d’être élu président du Comité européen des droits sociaux en 2011 et d’être reconnu comme une autorité scientifique en matière de droits sociaux.

Diane Romand : Quand avez-vous été élu membre du Comité européen des droits sociaux ?

Luis Jimena Quesada : J’ai été élu membre du Comité européen des droits sociaux par le Comité de Ministres du Conseil de l’Europe en novembre 2008, pour un mandat de six ans (01/01/2009 à 31/12/2014). Le fait de devenir membre du Comité a été pour moi non seulement un « rêve » professionnel (c’est l’instance internationale qui m’attirait et m’attire le plus, et celle qui par ailleurs est compatible avec le plein exercice de ma profession universitaire), mais aussi et surtout un « cadeau » personnel qui me permet d’exercer, conscient d’une forte responsabilité, ma vocation et mon engagement en faveur des droits sociaux.
Mon intérêt aux droits sociaux, en marge bien sûr de mon vécu personnel et familial (les expériences de la vie quotidienne dès mon enfance ont joué pour moi un rôle très important de « sensibilisation » aux situations de vulnérabilité), se situe déjà au début de ma carrière universitaire. La Charte sociale européenne et la jurisprudence du Comité ont occupé une place fondamentale, dans ma thèse de doctorat, à côte de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’homme et de celle de la Cour de Justice de l’Union Européenne (La Europa social y democrática de Derecho, 1997, Madrid, ed. Dykinson). De ce point de vue, on pourrait dire que j’ai eu la chance de passer de « chercheur » à « acteur » du Comité européen des droits sociaux.

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Charte sociale européenne

Une anecdote lors de votre découverte du Comité ?

LJQ : Cela a été précisément en préparant ma thèse de doctorat que j’ai visité sur place le Service de la Charte sociale en 1993. A l’époque, il se trouvait déjà à Strasbourg. Mais, à la place du bâtiment Agora actuel, qui est moderne et fonctionnel, le siège de la Charte et de son Comité était composé par des baraques ou modules préfabriqués assez pénibles… quel contraste avec le « Palais des droits de l’homme » (le siège de la Cour –et de l’ancienne Commission) ! Quelle triste image témoignant l’écart entre les droits civils et politiques et les droits sociaux et, partant, invitant à lutter pour l’indivisibilité de tous les droits de la personne ! Presque vingt ans après, le Comité européen des Droits sociaux se trouve au nouveau bâtiment « Agora » qui n’a plus à rougir de la comparaison avec le palais des droits de l’homme qui est son voisin d’en face, même si le défi pour l’indivisibilité et la justiciabilité des droits sociaux continue.

Le comité européen des droits sociaux

Quelles sont les attributions du Comité européen des droits sociaux ?
LJQ : Le Comité est l’instance de contrôle de la Charte sociale européenne, tout comme la Cour européenne l’est pour la Convention européenne des droits de l’homme. Il assure l’interprétation « suprême » de la Charte sociale et supervise le respect des engagements juridiques internationaux souscrits par les États parties afin de protéger les droits sociaux reconnus par la Charte. Et ceci par le biais de deux procédures de contrôle : le système de rapports présentés par les États (établi avec la Charte de 1961) et le mécanisme judiciaire de réclamations collectives (instauré avec le Protocole de 1995). Dans cette perspective, la Charte sociale et la jurisprudence du Comité ont vocation et prétention à être en quelque sorte le Pacte Européen pour la Démocratie Sociale et le ius commune par excellence de l’Europe des droits sociaux, respectivement.

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Procédure de contrôle
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Schéma

Quelles sont les raisons historiques qui ont présidé à la mise en place du Comité européen des droits sociaux ?

LJQ :Le Comité a été crée avec la Charte sociale de 1961 en tant qu’organe indépendant de garantie de celle-ci. Il était d’autant plus important de doter le catalogue européen des droits sociaux d’un mécanisme de protection que la Charte avait été présentée comme le complément, en matière économique et sociale, de la Convention européenne des droits de l’homme signée en 1950, et dotée, elle, d’un contrôle assuré par une juridiction internationale (la Cour européenne des droits de l’homme). Certes, complémentarité n’est pas égalité : la Charte a été construite d’une façon est plus fragile que la Convention. Trois raisons à cela : d’abord, une technique affaiblie de rédaction : au lieu d’affirmer que « toute personne à droit… », la Charte dispose qu’« en vue d’assurer l’exercice effectif du droit à… les Parties s’engagent… ». Ensuite, un système de ratification à la carte, où un poids prépondérant a été reconnu aux droits en lien avec la relation de travail, en raison du rôle important joué par l’OIT dans ce processus d´élaboration. Enfin, le Comité européen des droits sociaux a été dépourvu de caractère juridictionnel et, pendant longtemps contesté dans ses appréciations par un Comité gouvernemental - composé de représentants des États parties -, ainsi que par les deux organes politiques du Conseil de l’Europe, à savoir l’Assemblée parlementaire - jusqu’en 1991 - et le Comité des Ministres. De cette manière, le caractère indivisible de tous les droits de l’homme, qui est mentionné explicitement dans le Préambule de la Charte révisé de 1996 et constitue dès lors un progrès par rapport à la Charte de 1961, continue à mériter d’être amélioré, de façon à ce que la Charte sociale (et le Comité européen des droits sociaux) cessent d’être le « pendant » ou « parent » pauvre de la Convention européenne (et de la Cour européenne).

Pensez-vous ces raisons toujours fondées ? En d’autres termes, la distinction entre droits civils et politiques, protégés par la Convention et la Cour, droits sociaux, protégés par la Charte sociale et le Comité européen vous parait-elle pertinente ?

LJQ :La lecture des travaux préparatoires de la Convention européenne des droits de l’homme nous montre que la priorité accordée aux droits civils et politiques n’était que temporaire. Il s’imposait d’établir rapidement un antidote contre le totalitarisme à travers un instrument de garantie de certains droits reconnus par la Déclaration Universelle qui avaient été gravement et massivement violés pendant la seconde guerre mondiale - droits à la vie, à l’intégrité, etc.. Cependant, la lecture des travaux préparatoires de la Charte sociale européenne dévoile que les raisons de la distinction entre les deux catégories de droits ont également reposé sur une priorité donnée aux droits civils et politiques au détriment des droits sociaux, et de ce fait à une hiérarchie entre les droits de l’Homme. À mon avis, ces dernières raisons sont inacceptables, car elles se fondent notamment sur l’argument classique et fallacieux du coût des droits sociaux… comme si la mise en œuvre des droits civils et politiques ne supposait pas d’efforts financiers (organisation du système judiciaire en vue d’assurer le droit à un procès équitable - y compris l’exercice éventuel du droit d’accès gratuit à la juridiction -, intervention des forces de police pour assurer la liberté de manifester, etc.). On trouve ainsi un discours politique paradoxal soutenant une indivisibilité inégale, alors que dans la pratique la Cour européenne a dû constater les prolongements d’ordre social et économique des droits civils et politiques. De même, le Comité européen des droits sociaux a souligné les implications civiles et politiques des droits sociaux. Enfin, pour ce qui est de l’« autre » Europe, il faut dire que la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne à laquelle renvoie aujourd’hui le traité de Lisbonne, montre que la distinction entre les droits civils et politiques et les droits sociaux n’a plus de sens, si bien qu’elle témoigne également de la nécessité d’améliorer le principe de l’indivisibilité de tous les droits de l’homme. Même si l’introduction d’un jeu terminologique ambigu fondé sur la distinction entre droits et principes dans la Charte ou l’inégale prise en considération par le droit de l’Union de la Convention européenne et de la Charte sociale jouent en faveur d’une source d’inspiration à la baisse ou encore une sorte d’omission expiatoire du Comité européen des droits sociaux…

Quels liens existent entre la Cour européenne et le Comité européen des droits sociaux : liens informels, humains ou institutionnalisés ?

LJQ :Tout d’abord, il faut dire que l’existence de ces liens s’avère d’autant plus nécessaire que les textes de la Convention européenne et de la Charte sociale présentent des convergences rédactionnelles (les deux instruments reconnaissent par exemple l’interdiction du travail forcé, ou encore le droit syndical). Ceci justifie un souci d’harmonisation des pratiques jurisprudentielles de la Cour et du Comité. Pour répondre à ce point d’intérêt commun, il y a surtout des réunions et des contacts informels entre les deux instances, aussi bien au niveau des secrétariats et des juristes qu’au niveau des juges de la Cour et des membres du Comité : à titre d’exemple, au mois de mars 2010, le Comité européen des droits sociaux a tenu au bâtiment de l’Agora une réunion avec le Président de la Cour de Justice de l’Union Européenne (Mr. Skouris) et la participation du Président de la Cour européenne des droits de l’homme (Mr. Costa). Les liens humains (par exemple entre les membres du Comité et les juges de la Cour européenne ayant la même nationalité) peuvent aussi jouer un rôle intéressant afin de rendre possibles ces réunions et contacts informels, ainsi qu’au moment d’apprécier et de prendre en considération les jurisprudences respectives. Enfin, il faut constater qu’à ce jour il n’existe pas de passerelle institutionnelle ou procédurale entre la Cour européenne et le Comité. Un avant-projet de Charte sociale de 1957 avait prévu que l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme soit un organe commun aux systèmes de la Charte sociale et de la Convention européenne ; de même, lors de l’élaboration du Protocole d’amendement de 1991, il avait été proposé que soit créée une Section sociale ou une Chambre sociale au sein de la Cour européenne. Sans vouloir être pessimiste, il paraît qu’à l’heure actuelle il faut plutôt continuer à faire confiance à une volonté juridictionnelle positive de la part de toutes ces instances européennes : le Comité européen des droits sociaux s’inspire fréquemment des jurisprudences des deux Cours européennes ; et la Cour européenne de Strasbourg a, elle aussi, pu reprendre à son compte la jurisprudence du Comité (arrêt Sørensen et Rasmussen c. Danemark ou arrêt Demir et Baykara c. Turquie de 2008 relatifs aux droits des travailleurs) ; par contre, la Cour de Justice témoigne pour le moment d’une nette réticence à l’égard de la jurisprudence du Comité.

On a évoqué, un temps, une extension des attributions de la Cour aux droits sociaux par le biais d’un protocole additionnel. Cette évolution vous parait-elle souhaitable et réalisable ?

LJQ :Sans doute, la situation idéale et plus cohérente avec le principe d’indivisibilité de tous les droits de l’homme aurait été que la Charte sociale européenne soit conçue, dès le début, comme un protocole additionnel à la Convention européenne. Malheureusement, l’élaboration de la Convention s’est heurtée aux réticences de certains États quant à la reconnaissance de droits sociaux, ce qui a provoqué le déplacement de deux droits ayant un fort contenu social (éducation et propriété) vers le premier Protocole additionnel. Ceci prouve que la technique d’un protocole additionnel à la Convention reconnaissant des droits sociaux est réalisable, mais en même temps nous indique la portée limitée de cette reconnaissance et, partant, le degré limité de volonté politique à ce sujet. C’est pour cela, à mon avis, que l’évolution qu’il est le plus réaliste d’envisager tient dans la juridictionnalisation du Comité européen des droits sociaux (statut juridictionnel du Comité, qui gagnerait à devenir permanent et à ne plus siéger par sessions, instauration d’un mécanisme de requête individuelles) davantage que dans la prise en compte pleine et entière, par la Cour de Strasbourg, des droits sociaux –même si, bien sûr, l’évolution souhaitable serait d’éviter ce dualisme en matière de protection des droits sociaux au sein du Conseil de l’Europe.

Quels regards portez-vous sur la jurisprudence de la Cour européenne sur les questions sociales ? Des travaux ont mis en évidence à la fois le mélange d’audace (ex. arrêt Airey contre Irlande, 1979 ; Demir et Baykara c. Turquie, 2008) et de pusillanimité (ex : décision Larioshina contre Russie, 2002 ou N. contre RU, 2008, où la Cour a admis l’expulsion d’une ougandaise malade du SIDA). Etes-vous de ces auteurs qui soulignent l’apport de la Cour à une protection effective des droits de l’Homme conçus de façon indivisible ou considérez vous que la Cour est encore très timorée sur la question des droits sociaux ?

LJQ :Je crois que le bilan de la jurisprudence sociale de la Cour européenne est plutôt positif. Mais il est évident que la perméabilité de la Convention européenne aux droits sociaux s’est surtout fondée sur des techniques ou méthodes d’interprétation élaborées par la Cour de Strasbourg et, par conséquent, cette perméabilité risque d’être contingente ou moins stable en tout cas qu’une reconnaissance conventionnelle explicite. Les prolongements d’ordre économique et social, le principe d’indivisibilité, les obligations positives, l’effet utile (avec l’idée des droits concrets et effectifs et non théoriques et illusoires), ou encore la voie de connexion ou extension des droits (avec la protection par ricochet s’appuyant sur les articles 3, 6, 8 ou 14 de la Convention, ou 2 du Protocole additionnel) ont permis d’élargir le champ d’application matériel (environnement) et personnel (détenus, enfants, étrangers) à des situations que le texte conventionnel et ses protocoles ne visaient pas directement. En revanche, cette audace interprétative (Siliadin c. France, 2005, ou Demir et Baykara c. Turquie, 2008) nous a fait trop espérer de la Cour dans la sphère des droits sociaux. En d’autres termes, le dynamisme interprétatif de la Cour connaît des limites, que ce soit sous la forme d’une sorte de pusillanimité par le biais d’une perte de force du principe d’indivisibilité (N. contre Royaume-Uni, 2008), sous la forme d’une certaine interprétation sociale régressive de la Convention (décisions d’irrecevabilité El Orabi c. France sur discrimination fondée sur la nationalité dans la perception d’une pension de réversion, ou Schuitemaker c. Pays-Bas sur l’interdiction du travail forcé par rapport à une offre d’emploi, 2010) ou sous la forme du self-restraint (Botta c. Italie, 1998, sur les problèmes d’accessibilité physique des personnes handicapées - la Cour renvoie à l’article 15 de la Charte sociale). Dans ce contexte, l’engorgement de la Cour et les mesures prises pour y remédier (notamment par le biais du Protocole nº 14) peuvent conduire effectivement la Cour à être plus timorée ou circonspecte sur la question des droits sociaux, afin de ne pas être selon l’expression souvent utilisée « victime de son succès » (pensons au caractère pratiquement inopérant du Protocole nº 12 portant sur la non-discrimination).

Les attributions de contrôle sur rapport

Concernant les rapports étatiques, comment le comité exerce-t-il son contrôle ?

LJQ :Les États Parties soumettent chaque année un rapport (en français ou en anglais) dans lequel ils indiquent la manière dont ils mettent en œuvre la Charte en droit et en pratique. Chaque rapport porte sur une partie des dispositions de la Charte : emploi, formation et égalité de chances (groupe 1) ; santé, sécurité sociale et protection sociale (groupe 2) ; droits relatifs au travail (groupe 3) ; enfants, familles et migrants (groupe 4). Chaque membre du Comité est Rapporteur (avec l’assistance du service juridique du Secrétariat) d’un certain nombre de dispositions de la Charte. Le Rapporteur examine le rapport dont il a la responsabilité et prépare des projets de conclusions qu’il va soumettre au Sous-Comité (les rapports sont examinés au sein de deux sous-comités, qui préparent les conclusions à adopter par le Comité plénier). Le Comité peut conclure que la situation est ou n’est pas en conformité avec la Charte ; exceptionnellement la conclusion peut être d’ajournement en vue du manque des informations pertinentes dans le rapport national. Le Comité européen des droits sociaux tient sept sessions par an au siège du Conseil de l’Europe à Strasbourg (au bâtiment « Agora »).

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Bâtiment Agora, Conseil de l’Europe

A quelles difficultés concrètes vous heurtez vous ?

LJQ :La principale difficulté à laquelle nous faisons face a trait à la surcharge de travail. En effet, les rapports nationaux (43 États Parties à la Charte, dont 13 encore à la Charte de 1961 et 30 à la Charte révisée de 1996) constituent certainement une lourde obligation pour ces États (un rapport annuel), mais représentent aussi une intense activité pour le Comité, étant donné son fonctionnement non permanent et, de ce même fait et surtout, une charge très lourde pour le Secrétariat du Comité. Par ailleurs, en marge de chaque cycle annuel de contrôle, une autre difficulté du système des rapports est liée à la périodicité de l’examen relatif à chaque groupe thématique : une périodicité de quatre ans s’avère très longue pour évaluer les modifications intervenues dans chaque État Partie depuis les conclusions du Comité portant sur le cycle précédent. Enfin, le Comité se trouve confronté à un vrai problème d’évaluation et de prise en considération des sources juridiques fournies par les États Parties, notamment lorsque les langues officielles de l’État soumis à l’examen du Comité ne figurent pas parmi les langues connues par les membres de celui-ci. À la différence de la Cour européenne qui comprend un juge au titre de chaque Etat partie à la Convention européenne, le Comité européen des droits sociaux n’est composé que par quinze membres. On constate là également que les organisations de travailleurs et d’employeurs auxquelles les États envoient une copie du rapport ne sont pas très actives au moment d’apporter des éléments de contraste susceptibles de contredire les sources étatiques. Ce même problème se pose lors de l’examen des données (chiffres, statistiques) fournies par les Gouvernements, dont la fiabilité est comparée avec d’autres sources officielles (OIT, Eurostat, etc.). Par ailleurs, la tâche du Comité est rendue complexe par le vaste champ d’application de la Charte qui couvre des matières très diverses du droit du travail à la sécurité sociale, de l’égalité et la non discrimination à la vie familiale, des droits des migrants, de l’éducation à la santé, etc.

Quels enseignements majeurs tirez-vous de ce contrôle ?

LJQ :La procédure des rapports n’ayant presque pas de visibilité à l’échelle nationale, les États Parties négligent souvent la qualité de la rédaction des rapports, malgré l’existence d’un modèle de formulaire officiel. De même, les acteurs de la société civile (les ONG, les syndicats et les organisations d’employeurs) n’exercent pas toujours leur faculté de réponse, pour apporter des éléments complémentaires ou, encore mieux, contradictoires… Ces carences ne sont pas très encourageantes - il faut l’avouer – pour l’activité du Comité lui-même. Malgré tout, il me semble très enrichissant d’analyser la richesse et la diversité de chaque système juridique en vue de rechercher un standard social minimal.

C’est un appel à la société civile que vous lancez là ! il faut que les associations, les syndicats, les spécialistes des droits de l’Homme s’emparent de la Charte sociale et s’associent à l’action du Comité !

Les réclamations collectives

Depuis quand les réclamations collectives sont elles admises devant le Comité européen ? Quelles affaires vous ont particulièrement marquées ? Pourquoi ?

LJQ :Le mécanisme des réclamations collectives est devenu opérationnel en 1998 après l’entrée en vigueur du Protocole de 1995. Cette année-là a été introduite la première plainte (nº 1/1998, Commission internationale de Juristes c. Portugal), relative à l’interdiction du travail des enfants âgés de moins de quinze ans. En ce sens, sans préjudice des réclamations portant sur les droits relatifs au travail (lesquelles présentent parfois des profils assez techniques - je ne suis pas « travailliste »), ce sont les affaires concernant les personnes vulnérables qui suscitent un intérêt spécial, car leur dignité se trouve à l’épreuve de circonstances exceptionnelles. En particulier, les décisions du Comité qui tranchent les réclamations dénonçant la situation des Roms (en Bulgarie, en France, en Grèce, en Italie, au Portugal, en Belgique…) ont offert des éléments (en matière de logement et de garanties face au démantèlement ou évacuation de camps roms, de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, d’assistance sociale, de protection des travailleurs migrants et de leurs familles, ou encore de lutte contre la discrimination fondée sur la race ou l’origine ethnique) qui mettent parfois en jeu une responsabilité aggravée des États Parties. Les violations des droits sociaux qu’elles entrainent secouent les piliers du Conseil de l’Europe (prééminence du droit, démocratie et droits de l’homme) et qui va au-delà d’une simple négociation à l’échelle de l’Union Européenne.

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Réclamations collectives
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Schéma de la procédure

L’introduction de la procédure de réclamation collective a-t-elle eu des conséquences importantes sur la méthode de travail au sein du comité ?

LJQ :La mise en pratique de la procédure de réclamation collective a naturellement imprégné le fonctionnement du Comité d’une allure juridictionnelle et a renforcé la visibilité de son activité. En outre, le développement de nouvelles techniques d’interprétation proches de celles utilisées par la Cour européenne (obligations positives, marge d’appréciation, principe de non-discrimination, etc.), ou encore le format des décisions du Comité (analogue à celui des arrêts de la Cour, y compris l’existence d’opinions dissidentes), rendent davantage crédible et convaincante la jurisprudence du Comité. Enfin, la procédure de réclamation collective rend plus stimulant le travail des membres du Comité, qui devient plus juridictionnel et moins bureaucratique dans son ensemble, le système des rapports se voyant progressivement nourrir de la jurisprudence plus performante élaborée dans le cadre de ce mécanisme de réclamations collectives.

Comment se déroule la procédure d’instruction des réclamations ?

LJQ :Une fois introduite la réclamation collective (par une organisation ayant qualité pour agir - certaines organisations internationales et nationales de travailleurs et d’employeurs, ainsi que certaines organisations internationales non gouvernementales dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe, les organisations nationales non gouvernementales ne pouvant être habilitées qu’après une déclaration dans ce sens par chaque État Partie concerné), les deux étapes centrales de la procédure sont marquées par une décision sur la recevabilité ainsi que par une éventuelle ultérieure décision sur le bien-fondé constatant ou non la violation des dispositions invoquées de la Charte. Pour chaque réclamation collective, le Comité nomme un Rapporteur. Le Comité a aussi la faculté d’organiser une audience publique, celle-ci ayant lieu au siège de la Cour européenne. La supervision du suivi des décisions au fond –c’est-à-dire de savoir si et comment les Etats corrigent les violations décelées grâce à la réclamation - relève de la compétence du Comité des Ministres.

Voyez vous une différence fondamentale entre le contrôle exercé par le Comité et celui exercé par un juge ?

LJQ :La procédure des réclamations collectives configure vraiment le Comité européen des droits sociaux comme un juge international, à l’instar de la Cour européenne des droits sociaux. À côté des éléments déjà soulignés (techniques juridictionnelles d’interprétation, principe de contradiction entre les parties à la procédure, possible audition publique, décisions à format judiciaire), les délibérations du Comité sont analogues à celles pratiquées au sein d’autres collèges judiciaires (je peux vous les confirmer grâce à mon expérience depuis 1997 en tant que juge au Tribunal Supérieur de Justice de la Région de Valencia, en Espagne). Mais bien au-delà de cette approche juridictionnelle, il est pertinent de souligner une évidence : la Charte sociale est un traité international de droits de l’homme tout comme la Convention européenne et, par conséquent, son texte et la jurisprudence du Comité (tout comme la jurisprudence de la Cour européenne) sont contraignants à l’égard des États Parties. Le fait d’avoir instauré une instance nettement judiciaire dans le cas de la Convention européenne souligne la différence existant dans la procédure d’exécution des arrêts de la Cour et des décisions du Comité, mais cette circonstance ne nuit pas au caractère contraignant et qualitativement analogue des interprétations finales respectives de la Cour et du Comité. Finalement, si on mettait exclusivement l’accent sur la procédure d’exécution, on pourrait parvenir à des conclusions paradoxales : à titre d’exemple, il y a eu des arrêts de la Cour (Marckx c. Belgique, 1979) dont l’exécution ne s’est produite qu’après onze ans (Vermeire c. Belgique, 1991), alors que pour certaines réclamations collectives (nº 33/2006, Mouvement international ATD-Quart monde c. France et nº 39/2006, FEANTSA c. France) une exécution partielle est intervenue pendant le déroulement de la procédure (Loi nº 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable) et avant l’adoption des décisions sur le bien-fondé (adoptées dans les deux cas le 5 décembre 2007).

La procédure de réclamation collective a-t-elle eu un impact sur la façon dont le comité est perçu par les ONG, les Etats et le Conseil de l’Europe ? En d’autres termes, le Comité évolue-t-il vers une transformation en organe judiciaire ?

LJQ :Cette procédure a eu un impact très positif pour la visibilité du Comité à l’échelle nationale et internationale mais, surtout, pour le respect effectif sur les plans national et européen des droits reconnus dans la Charte sociale. Même si le caractère obligatoire de la Charte et de la jurisprudence du Comité devrait aller de soi, il est clair que cette procédure a fait émerger une perception accrue des possibilités de justiciabilité des droits sociaux par les organisations habilitées à déposer des réclamations. Cette procédure a également contribué à accroître le sens de la responsabilité internationale des États condamnés par violation de la Charte, ainsi que la conscience institutionnelle du Conseil de l’Europe en tant que garant des droits sociaux par le biais du Comité. Le succès de l’exécution d’une partie non négligeable des décisions sur le bien-fondé du Comité que ce soit par le pouvoir législatif (nº 48/2007, Centre européen des Droits des Roms c. Bulgarie), le pouvoir exécutif (nº 45/2007, INTERIGHTS c. Croatie) ou le pouvoir judiciaire (nº 14/2003, FIDH c. France) en sont la preuve. Encore faut-il, en parallèle, que le Conseil de l’Europe lui-même renforce l’image judiciaire du Comité européen des droits sociaux : en marge des mesures positives possibles (statut permanent des membres du Comité, durée de leur mandat de neuf ans non renouvelable au lieu de l’actuel mandat de six ans renouvelable, élection par l’Assemblé Parlementaire plutôt que par le Comité de Ministres), il faut que les dirigeants de la « Maison européenne » s’abstiennent de toute approche régressive tendant à associer le Comité à la cohésion sociale plutôt qu’aux droits de l’homme, ainsi que de toute manœuvre cherchant à réduire le budget consacré à la Charte sociale sous prétexte de la crise économique ; en outre le Comité de Ministres doit s’impliquer davantage dans sa tâche de faire pression sur les États pour qu’ils mettent en œuvre les décisions du Comité européen des droits sociaux, y compris une publicité immédiate de ces décisions (à l’heure actuelle le Comité de Ministres en a tendance à épuiser, en cas de constat de violation, le délai de quatre mois après la transmission des décisions prévu par le Protocole de 1995).

Les droits sociaux, des droits de l’Homme à part entière ?

On oppose souvent aux droits sociaux la particularité de leur régime juridique : conçus comme des droits à prestations, ils relèveraient d’une sphère d’appréciation essentiellement politique et supposeraient des arbitrages financiers qui ne pourraient pas être sanctionnés par un juge, au nom de la séparation des pouvoirs. Que pensez vous de cette conception doctrinale : pour vous, les droits sociaux sont-ils injusticiables ?

LJQ :Je ne partage pas du tout cette conception doctrinale, dont son approche est essentiellement étrangère à la thématique des droits de l’homme. En réalité, toute mesure normative (tant à caractère législatif que réglementaire) comporte une étude économique préalable (étude de faisabilité). Comme je l’ai signalé tout à l’heure, il est fallacieux et cynique de soutenir que les droits sociaux sont chers alors que les droits civils et politiques n’impliquent aucune dépense budgétaire : la lecture du rapport annuel 2009 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe sur la supervision de l’exécution des arrêts de la Cour européenne, permet de constater l’existence de montants élevés d’indemnisations et de compensations équitables en raison des violations des droits reconnus dans la Convention européenne et ses Protocoles. De plus, la Cour interprète la Convention comme impliquant des obligations positives pour les Etats dont le respect a un coût certain : construction de prisons, fonctionnement de la justice par exemple. La jurisprudence sociale de la Cour européenne, elle-même, montre que les droits sociaux sont justiciables : il s’agit de forger une sorte de volonté juridictionnelle positive de la part des organes compétents, de même qu’il faut mettre sous pression les États afin que ceux-ci fassent preuve de davantage de volonté politique pour améliorer la justiciabilité de la Charte sociale européenne. Le cinquantième anniversaire de la Charte de 1961 en 2011 en est une occasion propice ! Par conséquent, la justiciabilité des droits sociaux n’est pas liée à la structure dogmatique de ceux-ci. Elle ne dépend pas non plus normalement des problèmes budgétaires, car les ressources économiques existent : il s’agit plutôt d’un problème de bonne gestion de ces ressources et, par voie de conséquence, de l’articulation de mécanismes d’exigence de responsabilité pour infraction de cette règle de bonne administration.
Permettez-moi d’illustrer ceci en donnant juste un exemple relatif à ma pratique judiciaire : l’une de mes expériences plus douloureuses en tant que juge au Tribunal Supérieur de Justice de Valence a trait au fait d’avoir été le Rapporteur de plus d’une dizaine de sentences où on condamne l’Administration sanitaire régionale à payer des millions d’euros pour intérêts moratoires dérivés du retard à rendre effectif le paiement des produits médicaux et hospitaliers fournis par des entreprises privées ; peut-on imaginer le nombre de prestations sociales susceptible d’être satisfaites si on ne devait pas payer ces sommes d’argent (…surtout lorsque certaines autorités régionales disent ne pas être en mesure de satisfaire à ces droits sociaux sous prétexte des problèmes financiers) ? Est-elle exigée une quelconque responsabilité à l’égard des individus ayant provoqué cette situation ? La réponse à cette dernière question est décevante.

Quel regard portez-vous sur le protocole additionnel au PIDESC, qui aboutira, à terme, à ouvrir la saisine du Comité onusien des droits économiques, sociaux et culturels à des individus ?

LJQ :Ce protocole contribuera positivement, sans doute, à rouvrir le débat sur l’établissement d’un parallèle mécanisme de requêtes individuelles devant le Comité européen des droits sociaux. Si le soixantième anniversaire de la Déclaration Universelle (2008) a été le moment opportun pour lancer ce protocole additionnel au PIDESC, le cinquantième anniversaire de la Charte sociale européenne (2011) devrait être l’occasion d’ouvrir à la signature un protocole additionnel analogue dans le cadre européen. De toute façon, puisque le réalisme nous conduit à penser aux faibles possibilités d’une telle démarche (nous pouvons également constater que le processus de ratifications du protocole additionnel au PIDESC n’a pas eu beaucoup de succès pour le moment, avec seulement trois ratifications fin 2010 alors qu’une dizaine est exigée pour son entrée en vigueur), les efforts à l’occasion du cinquantième anniversaire de la Charte doivent plutôt se pencher sur la juridictionnalisation du Comité européen des droits sociaux et, surtout, sur la généralisation de la procédure de réclamations collectives en rendant son acceptation obligatoire pour tous les États Parties à la Charte sociale (à l’heure actuelle, il n’y a que quatorze États - parmi les quarante-trois Parties Contractantes à la Charte – ayant accepté cette procédure de réclamations collectives). En effet, l’une des nombreuses vertus de la procédure des réclamations collectives réside aussi dans le fait qu’elle peut contribuer à la réforme de la Cour européenne actuellement engagée, en allégeant sa charge de travail. De par leur nature, les réclamations collectives concernent presque inévitablement des problèmes d’ordre structurel ou systémique et, partant, dés lors que ces problèmes sont susceptibles d’être réglés grâce à la procédure rapide et efficace des réclamations, on évitera normalement de devoir saisir la Cour d’un grand nombre de plaintes individuelles relatives à des droits sociaux. Finalement, le processus d’adhésion de l’Union Européenne à la Convention européenne a été conçu par le Parlement européen comme une première phase qui devrait être complétée par une parallèle adhésion de l’Union à la Charte sociale.

La question de l’effectivité des droits est essentielle. Quels sont les outils permettant de s’assurer du suivi des décisions du comité, aussi bien en ce qui concerne les rapports que les réclamations collectives ?
LJQ :Le suivi des décisions du Comité européen des droits sociaux implique à la fois le Conseil de l’Europe et les Etats. Sur le plan européen, le Comité des Ministres doit exercer davantage pression sur les États pour qu’ils exécutent les décisions du Comité des droits sociaux (y compris l’adoption de recommandation lorsque cela s’avère nécessaire), ainsi que rendre publiques d’une façon immédiate ces décisions ; les services responsables de la communication au sein du Conseil de l’Europe doivent accorder une place plus visible, dans le site web officiel, à la Charte et au Comité européen des droits sociaux, afin de rendre plus accessibles les précieux outils déjà élaborés et actualisés par le Service de la Charte (base de données et Digest de la jurisprudence du Comité, etc.) ; et le Comité européen des droits sociaux, lui-même, est tenu continuer à améliorer ses méthodes de travail et la qualité de ses décisions. Sur le plan national, le suivi des décisions du Comité signifie notamment leur applicabilité par les juridictions nationales, ce qui présuppose en particulier la formation des juges et l’implication des Universités (des commentaires des décisions du Comité, des éventuelles traductions vers des langues nationales autres que les langues officielle du Conseil de l’Europe - français et anglais). Encore une fois, ce sera surtout par le biais de cette pédagogie dans le domaine des droits sociaux que leur effectivité restera assurée.

par Diane Roman, Luis Jimena Quesada

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